专业解读《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》
来源:  日期:2016-12-23 【字号:
《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》


  2016年2月4日,国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号,以下简称《意见》),对农村留守儿童关爱保护工作进行安排和部署。2016年2月19日(星期五)上午10时,国务院新闻办公室在国务院新闻办新闻发布厅举行国务院政策例行吹风会,民政部副部长邹铭出席就《意见》主要内容做了解读,并回答了记者提问。

  邹铭指出,农村留守儿童和其他儿童一样是祖国的未来和希望,同其他儿童一样享受改革发展成果,享受义务教育、医疗、社会保障等基本公共服务,但一些农村留守儿童由于长期与父母分离、缺乏亲情关爱和有效监护,出现心理健康问题甚至极端行为,遭受意外伤害甚至不法侵害,需要全社会给予特别关心爱护。党中央、国务院高度重视农村留守儿童关爱保护工作,习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志多次做出重要批示指示,对做好农村留守儿童关爱保护工作提出明确要求。《意见》的印发实施,是党中央、国务院高度重视农村留守儿童关爱保护工作的重要体现,是以农村留守儿童关爱保护为切入点的第一份系统性地明确未成年人保护政策措施和工作机制的国务院文件,是未成年人保护工作的重大制度创新,为健全完善未成年人保护制度,落实《未成年人保护法》提供了有力的政策遵循。

  加强农村留守儿童关爱保护工作,维护未成年人合法权益,是各级政府的重要职责,也是家庭和全社会的共同责任。《意见》提出建立完善家庭、政府、学校、社会齐抓共管的农村留守儿童关爱服务体系。一是依法提出了强化家庭监护主体责任、加强家庭监护监督指导的政策措施。二是明确县、乡镇人民政府和村(居)民委员会属地责任,要求村(居)民委员会、乡镇人民政府(街道办事处)通过定期走访、全面排查、重点核查等方式,及时掌握农村留守儿童基本情况,加强家庭监护监督和指导,确保农村留守儿童得到妥善照顾。三是强调教育部门和学校关爱保护责任,明确了农村留守儿童学习教育、心理健康、生活照顾、安全管理、控辍保学等方面的具体措施。四是要求各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织发挥关爱服务优势,积极为农村留守儿童及其家庭提供假期日间照料、心理疏导、家庭教育指导等关爱服务。五是通过政府购买服务等方式,支持和推动社会工作服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等社会力量为农村留守儿童提供专业服务;同时,发挥市场机制作用,支持社会组织、爱心企业举办农村留守儿童托管服务机构。

  《意见》依据《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律规定,总结已开展的未成年人社会保护工作试点经验,设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等各个流程、环节在内的救助保护机制,详细列明了强制报告情形,确定了强制报告主体和受理主体,细化了应急处置措施,明确了评估帮扶主体,强化了监护干预措施,有利于及时保护处于危险处境的农村留守儿童,有效遏制侵害农村留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生。

  《意见》强化了农村留守儿童关爱保护工作保障措施,要求地方建立健全政府领导、民政牵头、有关部门和群团组织参加的领导机制,要求各级财政部门优化和调整支出结构,多渠道筹措关爱保护资金,要求各地加强关爱服务队伍和设施建设,强化激励问责,加强宣传引导。《意见》按照标本兼治的长远思路,提出了从源头上逐步减少儿童留守现象的长远目标,要求从为农民工家庭提供更多帮扶支持和引导扶持农民工返乡创业就业两个方面,努力从根本上逐步解决儿童留守问题。《意见》要求各省(区、市)结合本地实际制定具体实施方案,国务院将适时专项督查《意见》落实情况。

  民政部将按《意见》要求,在报请国务院批准后会同有关部门建立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度,会同有关部门召开全国电视电话会议安排部署,开展全面的农村留守儿童摸底排查,依托现有信息系统完善农村留守儿童信息管理功能,健全信息报送机制,结合已经开展的未成年人社会保护和基层儿童福利服务体系建设试点工作,统筹推动《意见》的贯彻落实。

  提问环节:

  中央人民广播电台记者:

  根据我们留守儿童的意见,文件中提出要强化家庭的监护主体责任,督促指导外出务工父母依法履行监护责任,同时在政策之中也对于农村留守儿童的关爱工作提出很多具体的要求,请问如何落实这些具体要求。另外,如何依法追究失职父母的法律责任。谢谢。

  邹铭:

  《意见》中强调了家庭的监护责任,明确了加强农村留守儿童关爱保护工作的四条基本原则,其中首要的原则就是要坚持家庭尽责。大家都知道,家庭是儿童成长最佳环境,亲情关爱和家庭的温暖是儿童身心健康发展的根本保障,父母作为未成年人的监护人,在子女的监护照料、教育引导方面起着非常重要、不可替代的作用。目前的情况看,大多数在外务工父母都能够积极地履行监护责任,他们在艰苦打拼,辛勤工作的同时,还经常跟留守在家的子女进行亲情的沟通,及时的了解、掌握孩子们的生活、学习、心理状况,并且给予一些亲情关爱和教育指导。

  但是,也确有个别的外出务工父母缺乏监护责任意识,很少回家看望和联系在家留守的子女,个别外出务工的父母甚至是“只生不养”,几乎不跟留守在家的子女联系,造成一些留守儿童身心健康发展受到了严重的损害。

  我要强调的是,这种行为不仅仅有悖于家庭伦理道德,造成严重后果的还要承担法律责任。因为我们国家《民法通则》、《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》都明确规定了父母或者其他监护人对未成年人的监护和抚养义务。比如《预防未成年人犯罪法》第19条就明确规定“未成年人的父母或者其他监护人,不得让未满十六周岁的未成年人脱离监护、单独居住”,《未成年人保护法》第16条规定“父母因外出务工或者其他原因无法履行对未成年人监护职责的,应当委托有监护能力的其他的成年人代为监护”。因此,这个《意见》就明确要求外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活,或父母一方留家照料,确实不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或者其他成年人代为监护照料。所以,我们现在出台这样一个《意见》,动员政府和社会关爱农村留守儿童,并不意味着外出务工的父母可以“说走就走”,对留守子女不闻不问,甚至变相遗弃留守儿童。《意见》依法提出了加强家庭教育指导和监护监督,对于不履行监护职责,实施家庭暴力,虐待或者遗弃农村留守儿童的父母规定了几条措施,包括劝戒制止、批评教育、治安处罚、立案审查,直至依法撤销监护权,这些措施都是依法规定和依法执行的。

  加强家庭教育指导和监护监督,对于厘清家庭和政府的责任,督促外出务工父母依法履行对未成年子女的家庭监护职责,确保农村留守儿童得到妥善的监护照料,这个要求具有很强的现实针对性。对经过教育引导或者劝戒、制止,仍然不依法履行监护责任,情节严重或者造成严重后果的外出务工父母,必须要依法追究其责任,发挥法律的震慑作用,切实维护农村留守儿童的合法权益。这是我们在意见里特别突出强调加强家庭监护责任的目的和作用所在。

  一分部署,九分落实。《意见》对于文件要求的政策措施如何在基层得到很好的落实,也提出了明确的要求,从明确各方职责,加强组织领导,强化部门联动,引导社会参与,政府、家庭和社会协同联动这些方面都作了具体规定。我们要保证文件落实到位,做到对留守儿童的关爱保护全覆盖、不留死角,有四个方面工作需要特别关注、高度重视,特别是县、乡镇人民政府和村民自治组织、居民自治组织特别关注、高度重视。

  第一,要制定一个好的实施方案,建立一个好的联动机制,对本地区相关部门的职责任务按照《意见》要求予以明确。

  第二,要有一个好的信息平台和工作平台。一个好的信息平台是确保信息畅通、及时采取干预措施的基本保障,要及时更新、动态掌握农村留守儿童的基本信息,将做好定期走访、全面排查、监护指导等日常关爱服务和应急时期的及时干预、及时处置结合起来。同时要有一个好的工作平台,这个工作平台就是相关部门,包括民政部门的县级未成年人保护机构、儿童福利机构以及其他部门的相关服务机构,包括群团组织、社会组织的一些服务载体,这需要统筹规划,保证这些工作平台在重点地区能够覆盖到位。

  第三,需要一支好的工作队伍。这个工作队伍一定是要富有爱心,要尽心尽责,而且要经过一些培训,未成年人保护工作是一个专业性很强的工作,关系到未成年人的心理和成长。这个队伍从哪儿来?一个是相关部门的工作人员,一个是相关服务机构的服务人员,还需要社会志愿者、专业社会工作者等方方面面的力量,来做到统筹安排、全覆盖。对于留守儿童比较集中的地区,要加强力量的倾斜,重点把基层的工作力量放在这个地区,还要组织一些专门的培训,培育一些专业的社工和社会组织从事这方面的工作。

  最后,要有一个好的督促检查机制。这个督促检查机制应该做到常态化,不间断,而且要有一些量化的指标。只有这四个方面的工作在基层得到落实,才能确保我们这样一份好的政策、好的文件能够得到一个好的效果,有效地遏制针对农村留守儿童的一些不良现象的发生。

  日本NHK记者:

  我想问的是关于流动儿童的问题。因为我觉得流动儿童和留守儿童是表里一致的问题,有的人说流动儿童的环境比留守儿童环境好得多,因为他们至少能和父母一起生活。但是,我觉得他们在城市的生活环境不太好,有的孩子不能上学,还有安全的问题,所以能不能介绍一下对流动儿童有什么样的看法,为了改善他们的生活环境需要什么样的对策?

  邹铭:

  你说的不错,流动儿童的问题实际上从大的概念范围上来说,也是未成年人保护的工作范畴。流动儿童面临的问题和农村留守儿童有所不同,在家庭关爱会好一些,但是在教育、就医这些方面会碰到一些困难。特别是对于一些在城市里流浪的未成年人,他们碰到的问题和遇到的困难、风险会更大、更多。相关部门从以下方面已经作了很多工作。

  第一,刚才教育部的同志讲到,跟随父母进城务工人员的未成年子女能够接受教育的,义务教育学校都敞开大门,包括提供一些专项教育救助,包括支持举办民办义务教育学校,为他们创造更好的受教育环境。在医疗、住房等方面,相关部门也正在研究一些具体的措施,保证他们跟他们的父母一样融入到城镇,能够接受同等的基本公共服务。

  第二,对于流浪未成年人的救助保护,这是民政部门的职责,我们在这个方面作了大量的工作,包括跟公安部门联手对流浪未成年人进行快速的救助、快速的甄别,帮助他们回归家庭,这些方面都作了一些很好的制度安排。

  第三,对于整体的未成年人保护工作,无论是流动儿童,还是农村留守儿童,我们在制度设计、工作力量投入、社会力量统筹、慈善组织和专业社工队伍作用的发挥,这些方面我们都会有一系列的措施来推动。总的来说,这项工作我们会持之以恒的关注、重视,抓下去。目前,我们在全国有300个县、市开展未成年人保护试点工作,还在全国开展百县千村基层儿童福利服务体系建设试点工作,都提供了很好、很鲜活的经验,我们希望把这些试点的经验上升为相关的法律政策和制度安排,能够全面推动未成年人保护政策更加的完善,对未成年人提供更加有效的关爱服务和保护。